文山州烟草专卖局  张映宏

摘要：廉政风险防控是烟草企业生产经营活动中为防止公共权力在行使过程当中，行为主体因各种原因做出不廉洁行为，在教育、制度、监督等方面采取措施进行防范和管理的过程。新时期，分析廉政风险防控管理工作机制运行中存在的问题，探讨改进方法建议，对烟草分公司建立以监督和制约权力监督为核心，以岗位风险防控为基础，以制度建设为重点，以现代信息技术为支撑，构建权责清晰、流程规范、风险明确、制度管用、预警及时的廉政风险防控机制，具有十分重要意义。

关键词：廉政风险防控  权力运行  工作机制

十八大以来，党中央加大反腐败力度，查处了一系列大案要案，赢得了社会各界乃至国际社会的普通赞誉，彰显了决心、赢得了民心。在全党全国高度重视党风廉政建设的大背景下，烟草行业在这方面也做出许多重要安排部署和安排，其中加强廉政风险防控管理就是一项重要的措施之一。但是在实际工作，烟草分公司廉政风险防控管理工作机制在运行中还存在着一些问题，需进一步改进和加强。

一、廉政风险防控管理工作机制运行中存在的问题

烟草行业历来高度重视廉政风险防控工作，在教育、制度、监督、惩处、技术支撑等方面形成了一套行之有效工作机制，取得了很好的效果，对预防和治理腐败，树立廉洁烟草形象，营造烟草发展良好外部环境，甚至维护烟草专卖体制做出了重要贡献。但在县级分公司层面，廉政风险防控管理工作机制运行中仍然存在一些问题，主要表现在：

（一）认识方面存在的问题

1.对企业廉政风险防控管理与企业传统党风廉政建设的关系认识不清，认为，企业廉政风险管理是企业传统党风廉政建设的一个组成部分的现象普遍存在。而实际上，企业廉政风险管理的理念源于企业风险管理理论，企业廉政风险管理与企业传统党风廉政建设的关系是继承与深化的关系。传统党风廉政建设管理切入点更多的是在思想教育、惩处方面开展，依托的力量主要是企业内部的纪检监察部门，而企业廉政风险管理的切入点是从企业管理的角度进行，与企业的具体业务结合更紧密、更具体，要求企业内部各业务部门、各岗位员工全员参与。

2.对企业廉政风险防控管理的责任主体认识不清，容易与传统党风廉政建设的各级党组织的主体责任、纪检监察的监督责任相混淆。企业廉政风险管理的理念源于企业风险管理理论，因此，廉政风险管理的责任主体就是企业管理的最高层或企业内部每一个层级的最高管理层。当然，企业廉政风险管理、党风廉政建设、监督执纪问责三个责任主体有一定的交叉、重叠、融合，但只有从理论上认识清楚、才能从思想上消除分歧隔阂、在工作中减少推诿扯皮现象。

3.对企业廉政风险防控管理工作中组织与个体的关系认识不清，大而化之、泛泛而谈的现象比较普遍，往往一句话“要加强廉政风险防控”就完了，难以找到组织与个体的关系的清析的角色定位。但实际上，国有企业发生廉政风险一方面与组织有关，同时最终必定会表现在有关人员这个个体的不廉洁［1］。

（二）思想教育方面存在的问题

主要表现在，一方面有的干部职工放松世界观改造，理想信念动摇，政治素质不高，以权谋私、徇私枉法、贪污受贿，滥用职权、玩忽职守、特权思想、霸道作风时有发生；有的不思进取、得过且过，形式主义，弄虚作假，铺张浪费、贪图享受；有的没有自己的主见，随波逐流、鹦鹉学舌、人云亦云，散布有损行业声誉的言论等。另一方面，面对开放、多元的社会环境，思想教育的方式方法、内容形式很难有新的提高、创新，开展思想教育活动往往形式大于效果，职工也比较反感。

（三）制度方面存在的问题

廉政风险防控管理，顾名思义就是对廉政方面可能存在的风险进行预防控制和管理。这就要求我们的风险点在哪里或者说控制点在哪里，需要制度的完善和支撑。目前，制度方面存在的问题主要是：一是制度竖井和制度孤岛，企业内部各上下垂直业务条块之间的制度联系不紧密，各块搞各块的，条块分割严重，或者哪一个部门觉得要制定某一方面的制度，他就制定一个这方的制度，制度竖井和制度孤岛的现象比较普遍，第三方审计机构曾多次反映过，烟草行业的制度看似很多，但比较分散，缺乏系统性、关联性，职工找不到自己的控制点。二是县级分公司在烟草行业的组织构架中处于最基层的位置，是宏观与微观的结合部，在制度建设上，一方面省、州两级制定的规章制度在基层执行时，基层实际情况千差万别，无法做到很好结合，另一方面，基层人力资源薄弱，制度建设上，在如何做到既与烟草行业方针政策相符合，又切合基层工作实际，困难较大。

（四）监督方面的问题

廉政风险监督是对企业管理运行中重要责任事项的管理人员及事项中风险点的监控。实际工作中，廉政风险监督存在着三个方面的问题，一是企业内部，部分职工有放不下情面的思想，认为大家同在一起共事，低头不见抬头见，不不愿伤和气，搞无原则团结，不愿监督、不想监督的现象普遍存在。二是监控手段上，现代信息技术支撑力度弱，虽然云南省烟草公司系统早就建立了惩防体系平台，但与基层工作实际结合不够，如补贴兑现、种植合同签订过程管理等方面的内容没有拿入监管，过去与财务、人事等系统自动对接的数据由于多种原因没做到及时对接同步更新，信息的收集、反馈不高效、不及时。三是企业外部，特别是烟农和零售户对烟站的监督方面，虽然烟站设立有举报箱、公布了举报电话，制作烟站管理“二十个严禁”发到各家各户，但由于习惯了逆来顺授，或者对反腐败已深度失望或反感，或者多一事不如少一事等方面的原因，不愿监督、不想监督、不敢监督的情况也不是少数。

二、对策建议

国有企业是国民经济的重要支柱，是党执政的重要经济基础，加强国有企业廉政风险防控，推进反腐倡廉建设，有利于确保国有资产安全，有利于打牢党执政的经济基础。烟草行业情况特殊，实行专卖专营，社会关注度高，如果党风廉政建设出问题，必将影响内外部发展环境，甚至波及专卖制度的稳定。县级分公司处于烟草行业组织构架的最基层，面对千家万户烟农和零售户，是行业管理的窗口、服务的窗口，形象的窗口，加强县级分公司廉政风险防控管理工作，有效预防或减少腐败案件发生，对提升烟草行业社会形象具有十分重要作用。

（一）科学认识廉政风险管理

风险管理是西方上世纪五十年代以后的一门管理学科，主要内容是对企业内可能产生的各种风险进行识别、衡量、分析、评价，并采取有效的方法进行控制，以实现最大安全保障的目的。廉政风险管理是将风险管理的理念引入到反腐败工作中来，在原来风险管理研究的自然风险、经济风险、技术风险、政治风险等内容当中加入了廉政风险的内容。因此廉政风险管理是门管理科学。

企业廉政风险具有客观性、复杂性、隐蔽性、关联性等特点，廉政风险管理要对企业在生产经营活动中行为主体因各种原因可能做出不廉洁行为，即风险点，进行识别、评估和控制。因此企业廉政风险管理与企业传统党风廉政建设的关系是继承与深化的关系，二者既有区别又有联系。廉政风险管理的责任主体就是企业管理的最高层或企业内部每一个层级当中的最高管理层，党风廉政建设的责任主体是各级党组织，监督执纪问责的责任主体是各级纪检监察部门。实际工作中，各责任主体要各有侧重、有机结合、整体推进。

要正确处理好组织与个体的关系。要从组织和个体两个路径进行防控，组织要履行好选人用人、制度建设、监督、评估方面的责任，个人要自觉构筑起确保廉政的思想意识防线，否则再好再完善的制度，也管不了没有正确思想道德的人。

（二）加强思想教育

思想问题是一个人的本质问题，我国传统的“德才兼备、以德为先”的人才标准，所考虑的首要问题是一个人的思想问题。在“国有企业廉政风险管控三层次两路径模型［2］”中，最外层是企业的外部廉政环境，中间层是企业的制度建设，而最里层是思想教育，可见思想教育的重要性。

搞好思想教育，一是领导干部要以身作则，榜样的力量是无穷的，其身正，不令而行，其身不正，虽令不从，如果领导干部是双面人，说什么都无用。二是引导员工正确看待贪污腐败现象，客观来讲，目前任何一家企业的外部廉政环境都没有多好，党中央也认为，反腐败还没有取得决定性胜利，不敢腐的局面还没形成，面对五花八门的腐败现象，要将职工的思想引导到相信党中央、相信各级党组织的道路上来，引导到莫伸手，伸手必被捉的认识上来，增强职工的自律意识。三是要创新思想教育方式方法，确保起到效果，既要重视传统教育，又要运用现代信息技术手段，既要强化正面教育，又要加强反面教育，既要做好日常教育，又要做好专题教育，努力开创思想教育新格局。

（三）加强制度建设

依法治国，是我们党领导人民治理国家的基本方略。做好廉政风险防控管理工作也要依法依规进行，判断企业在生产经营活动中，各行为主体是否可能存在或产生廉政风险，是党的纪律、法律法规、行业规章制度。

就县级分公司来讲，制度建设的当务之急应做好以下三个方面：

一是对接收的各种规章制度认真进行梳理，从制度竖井、制度孤岛中找出关键的、核心的内容，整理、梳理出什么是禁止性事项，什么是允许性事项，找出风险点在哪里，控制点在哪里。

二是建立权力清单制度。职务不在高低、权力不在大小，只要有权力运行，必然伴随利益格局的分配调整。廉政风险的来源就是权力，特别是当权力拥有较大自由裁量权的时候，权力寻租、权钱交易、以权谋私、滥用职权等违规行为就有比较大的运作空间。比如在烤烟种植合同分配上，在育苗、机耕、覆膜、优化结构等关键环节的检查验收的标准把握上，在烟叶收购级别的标准把握上，在证件办理、案件办理、客户诚信经营评定上，相关的工作人员都有一定的自由裁量权。

权力法定，应依据《公司法》、《烟草专卖法》及《烟草专卖法实施条例》、烟草行业规章制度，对县级分公司每一个岗位的权力进行梳理，编制出权力清单，明确权力的来源、名称、内容、行使主体和依据，做到责权清晰。在此基础上，绘制权力运行流程图，界定权力边界，规范权力运行，要明确每一项职权的办理主体、条件、程序、期限和监督方式，并向社会公开，接受社会监督。

要围绕权力清单、权力运行流程图，开展廉政风险识别。首先要全面、准确地分析权力运行过程中可能存在的风险点，其次对廉政风险按照对企业可能造成的危害程度进行评估分级，有针对性地制定防范措施。例如：一位烟站站长，在烤烟种植合同分配过程中，他的权力是什么？权力的运行流程该怎么走？合同分配过程中的廉政风险点在哪里？如果发生腐败行为，对企业造成的危害程度是什么？要采取做么样的防范措施。

廉政风险防控管理，关键在于“风险”二字。如果不建立权力清单，不制定权力运行流程规范权力运行，不科学、全面的找出风险点，廉政风险防控管理工作就是失去的着力点，找不到防控管理的对象，廉政风险防控管理工作就是一句空话。

三是县级分公司要建立切合基层实际的规章制度。就组织行为来讲，省、州公司制定的规章制度在全省、全州范围内具有普遍指导意义，但不可能面面具到，与基层实际完全吻合。县级分公司要吃透上级的方针政策，准确理解上级要我们怎么做，要加强调查研究，真实掌握基层实际，把上级的方针政策与基层实际相结合，制定切合基层实际的规章制度，对基层的细枝末节做到制度上的全覆盖，不留管理的盲区、死角和漏洞。

（四）加强权力的制约和监督

不受制约和监督的权力必然发生腐败，这是实践反复证明了的真理。英国历史学家艾克顿说：“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。”列宁曾指出：“不受制约的权力，必然导致不受节制的堕落。”要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。

权力的制约要抓好以下二个方面：一是在权力分配上，适当进行分权分工，例如，在合同分配上，站长、副站长、技术员之间要有分工合作制衡关系，避免大权独揽、乾纲独断、滥用职权。二是合理设置权责，工作开展需要权力，但只有权力没有责任，权力必被滥用，有责任无权力，责任必然落空，必然保证权力和责任的对等和统一。例如，在合同分配上，站长、副站长、技术员之间的权力与责任是什么？应给予明确，如果发生问题，在责任追究上就可以避免相互推脱的问题。

权力监督没有例外，所有掌握公共权力的人都是被监督的对象。权力监督一是要依靠制度落实，要建立实体性、程序性的监督制度，对不敢监督、不愿监督、不想监督、做老好人、搞无原则团结的人，出了问题，必须追究监督不到位的责任。二是要围绕权力、围绕资金流、物流进行，做到权力运行到哪里就监督到哪里，资金流动到哪个环节就监督到哪个环节，物资分配到哪个环节就监督到哪个环节。三是加强对“三重一大”和权力集中、资金密集、资源富集的部门和岗位的监督。四是要依靠现代信息技术，创新监督手段和方法，促进监督工作的直观化、可视化程度，提高监督的及时性和可追溯性，提高信息反馈的及时性和有效性，增强预警能力。五是拓宽监督领域、申通监督渠道，依靠人民群众进行监督，凡属于与烟农利益、零售户利益相关的领域都要接受人民群众的监督，凡属于与烟农利益、零售户利益相关的政策措施都要宣传到户，要在烟站继续设置举报箱，公布相关业务部门及负责人的联系电话，确保监督渠道畅通，防止投诉无门。

总的来讲，廉政风险防控管理是一门学科，要与传统党风廉政建设有机结合，整体推进。廉政风险管理的切入点是从企业管理的角度进行，企业内部各业务部门、各岗位均不可例外。要充分认识烟草行业的特殊性，要将廉政风险防控管理工作提升到事关行业稳定发展、事关专卖制度稳定的高度，来对待县级分公司加强廉政风险防控管理。做好廉政风险防控管理工作当务之急是加强制度建设，尽快建立涵盖所有岗位的权力清单、权力运行流程和风险点，否则廉政风险防控管理就找不到防控管理的对象和着力点，或者各按各的理解来开展工作，造成工作被动或混乱局面。要尽快建立起以监督和制约权力监督为核心，以岗位风险防控为基础，以制度建设为重点，以现代信息技术为支撑，构建权责清晰、流程规范、风险明确、制度管用、预警及时的廉政风险防控机制。

参考文献：

［1］张文学、裴华、李国等著.国有企业廉政风险管控模式的研究与实践.北京，中共中央党校出版社，2012.7。

［2］张文学、裴华、李国等著.国有企业廉政风险管控模式的研究与实践.北京，中共中央党校出版社，2012.7。