法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求。全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。执纪和执法衔接（以下简称“纪法衔接”）贯通能够保障全面依法治国的实现，也是国家监察体制改革的重要目标。纪法衔接就是党纪与国法的衔接，就是党的纪律检查与国家的监察调查的有效衔接。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央审时度势，作出监察体制改革的重大决策，是强化党和国家自我监督的重大决策部署，是推动全面从严治党向纵深发展的战略举措，是夺取反腐败斗争压倒性胜利的必然要求。也为纪法衔接贯通提供了有力的制度保障。

探索经验，探求规律，探讨解决问题的政策、途径和办法，这种工作方法通常称之为“试点”。针对国家监察体制改革，2017年10月中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监

察体制改革试点方案》，其中就如何实现高效、贯通的纪法衔接，实现对党内监督和国家监察无缝衔接，也是试点的重要目的。在全国推开试点中，本文以广南县为例，通过广南县纪检监察机关纪法衔接工作开展情况、存在问题以期知微见著，对纪法衔接贯通问题研究提供一份参考。

一、广南县纪检监察机关开展纪法衔接贯通工作现状

广南县位于云南省东南部、文山州东北部，距文山市167公里，全县国土面积7810平方公里，居全省第三位，辖18个乡镇、2个农场、167个村委会、7个社区、2698个自然村、3262个村（居）民小组，总人口83.51万人，国土面积和总人口均占文山

州的四分之一。在监察体制改革前，广南县监察对象为7千人，监察体制改革后监察对象达2.4万人。监察对象较改革前增加1.7万人。监察对象的增加，意味着纪检监察工作量的增加。而如何实现高效、贯通的纪法衔接，形成监督合力成为了更加紧迫的任务。为此，广南县纪委监委从组织、制度、程序三个方面保障纪法衔接贯通。

（一）优化机构设置，为纪法衔接贯通提供组织保障

2018年3月通过的《中华人民共和国监察法》，赋予了监察委员会监督、调查、处置职责。其中涉及到“法”的体系。而纪委与监委合署办公，在两个机构一套人马的情况下，如何实现“纪”“法”两套体系在人员和职能上实现整合和协调，必然涉及到内部机构的设置。广南县纪委监委根据上级的要求并结合自身的实际情况，提出了“执纪监督”与“执纪审查”合并设立的工作思路，设置六个纪检监察室，负责执纪监督和审查调查职能。换而言之既要执纪也要执法，违纪、违法和犯罪调查将同时启动、同步进行，即实践中所谓的“一竿子插到底”的办案方法。这样做实现了调查主体的统一和调查程序的同步。这样能够让纪检监察室的工作人员在开展调查初期就使用统一的标准对案件进行取证，制作笔录，如此能够最大化的促进执纪与执法工作的融会贯通。

（二）一案一授权，为纪法衔接贯通提供制度保障

在“执纪监督”与“执纪审查”合并授权设立纪检监察室的基础上，为防止出现操弄案子、“大事化小”“小事化了”情况的发生，防止办案人员玩猫腻，加大对权力的有效管理控制，使纪法衔接贯通。广南县制度化设立“一案一授权”制度。也就是受案部门收到问题线索，经过书记专题会排查后，将综合考虑各种因素，确定具体的办案室，纪检监察室收到问题线索后根据问题线索的性质，自身办案力量等综合因素，最终确定案件承办人。承办人开展从初核直至立案、调查、移送的全过程，实现立案、调查、决策的执纪执法统一，促进执纪与执法的贯通融合，提高案件办理实效。

（三）细化工作规则，为纪法衔接贯通提供程序保障

程序的本质即对权力的控制。任何权力的行使都必须受到程序的控制，执纪与执法亦是如此。《中华人民共和国监察法》的颁布实施，解决了执法的权力来源、法定职权、机构设置等问题，但对机构合署办公后权力运行的具体环节等程序规范问题，则必须监督执纪的规则加以确定。为此，广南县纪委监委严格执行《中华人民共和国监察法》、《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等相关规定，并结合工作实际，对执纪与执法的

工作程序进行细化。一是细化线索分流程序，在案件管理部门受理相关问题线索后，由案件管理部门对问题线索性质进行研判，提出分办意见，职权合一的纪检监察室对问题线索进行二次研判，在案件初期即对有价值案件线索进行有针对性处置。二是统一证据标准要求。在执纪监督与执纪审查工作合并的设立纪检监察室的前提下，对分流的案件线索均以刑事司法中的证据标准为准。确保所得到的的证据既能够用于一般违纪处分的案件中，也可以到达职务犯罪调查案件的证据要求。有效减少违纪与违法之间证据转换的时间和成本，最大限度事项纪法的顺畅运行。

二、广南县纪检监察机关开展纪法衔接贯通存在问题

2018年1月，中央纪委书记赵乐际在中央纪委十九届二中全会上强调，要“坚持纪严于法、纪在法前，实现执纪审查与依法调查顺畅对接”。广南县纪委监委在试点中，虽然针对纪法衔接贯通从组织、制度、程序三个方面采取一些工作措施，但是在具体的实践中也发现一些问题。

（一）重调查轻监督，重执法轻执纪，影响纪法衔接顺畅

根据《中国共产党纪律检查机关监督监督执纪工作规则》和《中华人民共和国监察法》的有关规定，纪委主要履行“监督、执纪、问责”三项职能，监委主要履行“监督、调查、处置”三项职能。广南县纪委监委实行“执纪监督”部门与“执纪审查”部门合并设立后，由于案件线索数量多办案人员少，因此，在合并设立后，纪检监察室的人员多数精力都放在案件线索的调查核实上，其中更主要的精力放在大要案的审查调查上。出现日常监督力量薄弱，对监督检查与审查调查的边界把握不够深入，影响纪法衔接的顺畅进行。

（二）调查处置方式内容细化不足，影响纪法衔接的贯通

在纪委与新成立的监委合署办公后，对不同性质的两种权利行使的处置方式应当如何衔接，广南县纪委监委在工作中开展了一些探索，但也存在着因处置方式不够明确，无相关细化措施支撑等影响纪法衔接贯通的问题。一是纪委与监委证据标准问题。因为执纪与执法合并设立纪检监察室开展工作中，对违纪与违法案件在调查初期证据的收集存在重叠，按照谁的标准进行收集证据存在争议。广南县纪委监委采取在调查中和执法中以刑事司法中的证据标准进行取证，但是这样做拔高了违纪案件的证据要求，增加纪检监察室案件调查的负担，导致案件办理速度减慢。二是政务处分与移送起诉的衔接问题。根据《中国共产党纪律处分条例》规定，涉及党员犯罪，党纪处理应当在移送前处理完毕已经有明确规定。但对于政务处分，特别是开除公职的政务处分，当案件存在疑难复杂有重大争议时是否应当按照《公职人员处分暂行条例》中作出政务处分后在移送，广南县纪委监委在实际办案中，为力求处理经得起考验，除了证据上确实充分无重大争议的案件进行违纪政务处分完毕后移送，对于疑难复杂有重大争议的案件则先进行党纪处理后移送，待作出相关司法判决后在进行相应政务处分。但因没有相关的细化规定，此种处理会在实践中存在一定争议。三是违纪与违法调查措施适用问题。对调查措施的适用中，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》和《监察法》均赋予相应的调查措施，广南县纪委监委“执纪监督”与“执纪审查”合并设立的纪检监察室在办案中可能存在执纪与执法同步开展的情况，如何避免执纪与执法中调查权混用或滥用，因内部尚无明确规则，无法分类控制，尚未形成调查活动的基本程序规范。

三、完善纪法衔接贯通的基层建议

党的十九大对全面从严治党作出战略部署，党的纪律检查机关体制改革和国家监察体制改革持续深化，对各级纪检监察机关依规依纪依法履职尽责提出新的更高的要求。广南县纪委监委作为基层执纪执法单位，对如何做好纪法衔接贯通实现反腐败工作法治化、规范化开展了一些尝试，在实际运用中也出现了问题，针对问题，作为基层执行机关，也提出一些建议以供参考。

（一）完善内部机构监督，实现执纪执法依规依纪依法

作为权力的现实载体，机构的设置即对权力的调配。自国家监察体制改革以来，各地都有不同的机构设置方式，其中大部分为“执纪监督”与“执纪审查”部门分设。其目的主要是通过对纪律检查与监察调查权力的内部分配与监督。而针对基础纪检监察机关改革后监察对象猛增，人员配置较少的实际，广南县纪委监委采取“执纪监督”与“执纪审查”部门合并设立的格局，但如此便少一层内部监督。针对其中情况，建议通过制度化的程序规定来保证权力运行在规定范围，防止滥权。即强化流程监控，案管部门建立线索全程监督机制。作为案件线索的分流部门，案管部门可针对案件线索从分办直至违纪、违法甚至犯罪调查的过程进行“全流程监控”，防止权力滥用。

（二）强加立案审查调查程序制度化建设，保证法纪衔接的效率与公正

立案审查调查无论对纪律检查权还是监察权来说，都是行使权力重要环节。因此，加强立案审查调查程序制度化，能够最大程度保证权力在合理的轨道内运行。只有权力的正确行使才能够保证从“纪”到“法”的衔接贯通。在监察体制改革以前，纪法分离是常态化。在监察体制改革后，实现纪律检查与国家监察的有效结合，更多的是纪法同步。但在纪法同步中，出现纪律审查与监督调查的同步开展中，二者程序实施的要求不同，纪律审查有相对完备的工作流程及机制，但监察调查目前并无细化的工作规定，因此，建议在监察调查中借鉴纪律审查的相关规定，并对其中涉及权力行使的规定进一步制度化，让基层的执行部门能够有规、有法可依。从而提升执纪与执法的效率，更能保证办案的公平公正，真正防止权力异化。

国家监察体制改革就是要实现党内监督与国家监察二者有机结合。同时权力的结合必须固守分际，必须对党内监督程序与国家监察程序的各自要求予以尊重，纪法的衔接贯通不意味着二者合一。纪法的衔接贯通是相互配合执行，因此，只有保证权力的行使符合法治的要求，纪法衔接贯通才能够展示出其真正的价值。