文山州烟草专卖局   李世荣

摘要:“小金库”现象的存在不仅导致法定账簿记录及以其传递出来的信息资料不真实，更主要的是造成公共资源私有化、特权化，诱发贪污腐败、挥霍浪费、败坏社会风气、危害社会经济事业等不良社会现象。本文以新的观点阐述“小金库”形成的真正原因和危害，深入剖析专项治理过程中存在的困难和问题，对新时期治理“小金库”的对策和建议展开论述，为在新常态下治理“小金库”、惩治腐败、推进党风廉政建设提供帮助。 

关键词:小金库;专项治理;对策。

一、引言

“小金库”现象其实自古就有。历朝历代，特别是到了中后期，“小金库”现象都愈演愈烈。从某种意义上说，这也是一种历史的必然，直至伴随当朝走向灭亡。

新中国成立后，在频繁的整风、肃反、清算、改造等高压的政治环境和高度集中的计划经济体制下，国家财政奉行量入为出和零赤字的政策，“小金库”现象得到有效控制。但伴随70年代末进入改革开放和现代化建设新的历史时期，“小金库”现象开始浮出水面，当时财政部在组织经济清查中称为“小钱柜”。党和政府高度重视“小金库”防治工作，采取很多措施，从80年代中期通过会计立法，开始连续多年开展税收财务物价大检查和“小金库”专项治理，取得了明显成效。但随着社会经济的不断发展，“小金库”现象也不断表现出新的特点，对社会经济的危害进一步加大，专项治理工作面临新的挑战。本人根据多年参与“小金库”专项治理的经验，重新认识“小金库”产生的真正原因及危害，分析专项治理过程中出现的新问题，提出应对策略，供业内人士参考。

二、“小金库”产生的真正原因和危害

一直以来，人们都把“小金库”产生的原因片面地归集为法律制度不健全、认识不足、管理不到位、缺乏有效监督、查处不力等，对此本人不完全赞同。本人认为这些只是构成了“小金库”产生的条件，为“小金库”生存提供了便利的温床和土壤。其实纵观古今，产生“小金库”的根子还是特权主义思想作怪。当权者或者当事人等利益共同体，想方设法将国家利益和集体利益转换为自己全权掌控、自由支配的“私房钱”特权，想怎么用就怎么用，还不需要办理繁杂的财务报销手续，甚至谋取个人私利或者小团体利益都免受法律规矩约束，逃避监督。

“小金库”如果发展成为社会的普遍现象，将严重扰乱财经秩序，损害国家和集体利益，而且诱发和滋生腐败，腐蚀干部，败坏党风和社会风气，对社会经济事业危害极大,直接威胁到党的执政基础和国家存亡。一是以虚假手续做假账，大量的虚假收支依据归入会计档案，保管的会计资料失真，导致档案资料利用率低，同时法定账簿记录和传递出来的会计信息资料不真实，严重扰乱财经秩序，影响宏观决策和正常生产经营。二是侵蚀国有资产，使用非常手段将公共资源私有化，损害国家利益和集体利益，造成国有资产严重流失。三是当事人有不受约束的使用特权，容易诱发贪污腐败，导致职务犯罪，败坏社会风气，影响党的执政形象。严重的乘机大肆敛财，中饱私囊，搞团团伙伙，拉帮结派，影响党的团结，如果得不到有效遏制，最终导致管理混乱，政令不畅，关系到党和国家生死存亡。

三、“小金库”专项治理存在的困难问题 

党的十八大以来，中央以前所未有的力度打击和惩治腐败，“小金库”治理也取得了显著成效。但“小金库”这一伴随社会经济几千年的历史怪胎，似乎具有超常的生命力，治理中依然存在诸多困难和问题。

（一）通过隐匿收入形成的“小金库”，因为收入依据被人为变造、隐藏、甚至销毁，如果没有有效举报，很难准确认定。比如：废旧物资处置收入、坏账收回、乱收费、乱罚款、现金补助、捐赠、奖励、手续费、停车费、摊位费等。

（二）有的“小金库”是由相关利益共同体联手，根据正常的报账程序要求，将虚假业务手续合法化形成。而这些利益共同体之间有着千丝万缕的利益关系，很容易形成攻守同盟，专项治理过程中，一般人很难发现“小金库”的蛛丝马迹。比如：虚报冒领专项支出、虚假套取成本费用、各种返还款、回扣和官商勾结侵吞国有资产等。

（三）因农产品收购都存在合理的自然升损，而且升损的幅度与收购时的气候因素密切相关，因此以虚假收购依据套取农产品收购资金设立“小金库”，同样难以准确认定。

（四）现实中很多“小金库”案例表明，有的单位通过业务部门违规隐匿各种业务收入和虚报支出套取资金设立“小金库”，财务人员却不知情。说明除了财务监管确实不到位以外，也不排除有的单位在有意避开财务监管，或者财务监管与业务监管存在严重脱节的情况。

（五）有的单位对“小金库”专项治理不理解，总认为自己设立“小金库”是为了调剂弥补一些必要开支的预算缺口，更好地完成各项工作目标任务，即使有时为了联络感情、疏通关系发生一些应酬支出，或者为了调动工作人员积极性，适当发一点奖金、福利，也是为了促进工作，虽然不合规但合情合理，应该没有什么问题。因此，对专项治理不配合，不主动暴露问题，有的甚至遮遮掩掩，提供虚假信息，制造各种假象和设置重重障碍，扰乱专项治理工作秩序。

（六）惩处不力，助长私设“小金库”行为屡禁不止。多年来，对“小金库”行为的处理只是在发现了贪污、挪用、行贿受贿、私分国有资产等犯罪行为时才予以追究,其他一些单位和部门为了保全自身，不给上级主管部门和领导丢脸，发现私设“小金库”行为就采取“大事化小、小事化了”，很少触及责任人的刑罚责任，不伤筋不动骨。有的甚至认为私设“小金库”是能够灵活调配有限资源，主动解决工作困难和问题的能力体现而默许和纵容。这种“老好人”思想，在很大程度上助长了一些单位和部门“顶风违纪”，使私设“小金库”行为屡禁不止。

四、“小金库”专项治理的对策建议

为有效整治私设“小金库”行为，维护正常的财经秩序，净化经济发展环境，结合多年“小金库”专项治理的有效措施，针对上述困难和问题，本人认为重点应从以下几个方面实现新的突破。

（一）加强思想道德教育,增强廉洁自律意识,从思想上和行动上消除特权主义。特权主义是资产阶级腐朽思想的产物，它与党的宗旨背道而驰，与习近平总书记提出的“三严三实”格格不入，是典型的“四风”和“不严不实”的具体体现。它的存在不仅损害党的形象，而且成为“小金库”行为的根本原因，严重危害社会经济发展事业。

1.通过加强思想道德教育，一是要牢固树立规范管理理念，正确处理规范与效率、规范与发展、规范与自律的关系，坚决抵制私设“小金库”违规行为；二是要深刻认识“小金库”行为对社会经济的严重危害，牢固树立正确的利益观，正确处理大局利益与局部利益的关系，坚决抵制小团体利益思想，维护正常的生产经营和财经秩序，确保国有资产安全；三是要深入了解“小金库”是诱发和滋生腐败，导致职务犯罪的直接原因之一，牢固树立正确的权力观、地位观，坚决抵制特权主义思想，增强拒腐防变和廉洁自律意识。

2.通过抓党员领导干部思想道德教育，扭住“小金库”行为的牛鼻子，只要领导干部不主张，其他人员一般不敢擅自做主。因此，通过多种形式对领导干部进行教育，使领导干部充分认识治理“小金库”的重要性和紧迫性，以上率下，逐级传导教育员工,为彻底铲除“小金库”营造良好的氛围。

3.通过加强党规党纪教育，深刻认识党规党纪是中国共产党人必须遵循的纪律规矩，“小金库”特权思想与党的宗旨背道而驰，人民群众深恶痛疾；通过加强法律规矩教育，深入了解私设“小金库”不仅违纪，而且违法，一旦涉及“小金库”，必将卷入违法违纪的案件，不仅损害国家利益、集体利益，还危及个人前程，伤害家庭和亲人；通过加强廉政警示教育，利用各种反面典型和身边的案例进行警示，引领党员干部克服侥幸心理，筑牢敬畏之心。

（二）完善内部控制制度，加强业务层面控制，规范财务环节和业务环节收支管理。内部控制制度是指各级管理层，为了保护其经济资源的安全、完整，确保经济和会计信息的正确可靠，协调经济行为，控制经济活动，利用内部分工而产生的相互制约，相互联系的关系，形成一系列具有控制职能的方法、措施、程序，并予以规范化，系统化，使之成为一个严密的、较为完整的体系。

1.加强和改进预算控制制度。建立全面的预算管控机制，一是预算编制控制，要紧密结合本单位实际情况、外部市场环境、经营发展战略，在保证可持续发展的基础上，实事求是、科学合理编制各项费用预算。根据我国高度集权的特点，费用预算编制应当充分尊重基层单位工作正常需要，敞开基层单位资金需求的正门，在符合综合控制标准的情况下，采取零基预算尽量满足各单位所需正常开支。二是预算执行控制，要严格坚持预算管理制度，自下而上定时进行预算执行情况分析，准确掌握各下级单位实际需求变动情况，在上级下达的控制标准内灵活申请调整尽量满足各单位的不同需求。三是预算执行考核控制，要制定严格科学的预算执行情况考核办法，确保规范使用资金，鼓励节约，反对浪费，坚决杜绝年终岁末突击花钱，防止因预算统得过死而设立“小金库”。

2.加强和改进会计控制制度。建立全面的会计管控机制，一是财产物资购销存管控，相关部门要严格执行验收入库登记制度，建立健全财产物资三级明细账或者财产物资综合管理系统，详细录入品名、规格、型号、产地、单价、数量、金额等要素；严格执行销售、领用出库登记制度，逐笔记录销售、领用减少数量，坚持“不相容岗位分离”的原则，出票与发货分离、发货与收款分离、收款与核算分离；严格执行清仓、盘点、对账工作制度，定期进行清仓、盘点、对账，确保账账、账实相符；严格执行资产物品领用台账管理制度，逐笔记录各项资产物品领用报废清理情况；严格执行财产物资报废管理制度，定期进行资产清查，将超期服役的老旧不适用资产和因损毁不能用资产逐级申请审批报废；严格执行废旧账外资产备查账管理制度，逐笔记录账销案存资产处置、转移、销毁情况,防止资源浪费或人为舞弊。二是会计记录控制，会计人员要对资金收付相关依据严格审核把关，收集的原始凭证应包括业务对应的决策审批依据、发票、检查验收报告单、结算清单等支持业务真实性的相关证据。根据齐全的依据和完整的手续正确编制会计凭证,真实记录和反映业务内容，确保会计档案和所提供的会计信息准确、真实、完整。三是财务业务一体化控制，利用现代信息技术和管理技术，将业务流程、财务会计流程、管理流程有机融合，建立基于业务驱动的财务一体化信息处理流程，使财务数据和业务融为一体，最大限度地实现数据共享，实时控制各项经济业务，通过预算管理系统和资金监管系统，加强资金使用控制，避免挤占和挪用资金私设“小金库”。

3.坚持不相容职务分离,岗位定期轮换制度。各单位要结合内部控制的要求和各个部门、岗位的不同性质，制定部门、岗位职责，针对容易发生“小金库”的关键岗位，严格实行不相容职务分离；坚持岗位定期轮换制度, 强化风险防范措施，减少弄虚作假的机会,防止各种舞弊行为，将“小金库”防治工作常态化，从源头上斩断“小金库”资金来源。

4.加强权力管控，严格实行授权控制制度。各单位、各部门要严格落实岗位责任制度，本着“谁主管、谁负责”的原则，实行目标责任管理，按照不同岗位层级的职责，坚持复核验收制度，做到层层把关，互相牵制。对于临时顶缺要建立授权控制制度,在授权范围内行使职权和承担责任,杜绝越权越位现象，做到职责清晰，责任可追。对于大额资金、技术性强、影响范围广的经济业务与事项,坚决实行集体决策审批或者联签制度，避免不正当用权设立“小金库”。

5.加强银行账户管理，严格执行银行账户开立审批制度。控制各单位银行账户数量，未按规定配备会计、出纳和财务负责人的非法人机构，不得开立对公银行账户，不得管理和核算资金，更不得公款私存。

（三）完善监督体系，建立职能部门和群众监督常态化工作机制,加强业务过程监督。监督是有效遏制“小金库”风险的重要举措。各级财务、审计等监督部门要充分发挥内部监督作用，认真履行职责，常抓不懈。规范管理部门要协调落实好办事公开民主管理工作，广泛接受干部职工和社会群众监督。把职能部门监督与群众监督结合起来，建立完备的监督体系，加强监督制约，维护财经法规的权威性、严肃性。

1.加强财务监督。严格执行《会计法》和《会计内部控制制度》等有关规定，把财经纪律挺到前沿。严格坚持预算硬约束作用，没有预算或超预算项目一律不准开支；严格坚持会计内控手续制度和权力控制制度，确保各项资金收入、支出真实、准确。对于资金支出项目，凡是不符合规定或者有疑问的手续凭据一律不予支付，要深入求证真实无误并取得相关依据才能办理支付结算；严格按规定开立和使用银行账户，非法人机构正常工作经费严格实行报账制，严禁凭空向个人和其他单位账户转移资金，严禁上级单位到下属单位报销支出，严禁下属单位以任何名义给上级单位领导职工发放津贴补贴。

2.加强审计监督。一是充分发挥内部审计灵活性优势，对各项经济业务实行全程审计监督，对内部控制制度进行审计评估。在做好零星改造投资、物资采购、科技项目、下级单位负责人任期目标责任审计和离任经济责任审计等专项审计检查的同时，开展日常财务收支审计。除了对各项业务进行合规性审计，重点业务项目要选择业务相关方进行实地走访了解，印证业务的真实性。发现问题要在审计报告中发表保留意见，敦促业务部门整改落实，重大问题移交纪检监察部门处理。二是针对年度财务报告、法定代表人任期目标责任审计和离任经济责任审计、重要基本建设项目、重要专项资金支出等关键事项要通过公开招标选择社会专业中介机构进行审计，发挥专业中介机构的权威监督作用，从而建立起内外结合、交叉互补的审计监督机制，形成震慑。

3.公众监督。按照“规范权力运行、公开透明操作、确保监管到位”工作要求，坚持“公开是原则，不公开是例外”的原则，积极构建办事公开民主管理工作体系，把办事公开民主管理与业务工作有机融合，及时通过相关载体向目标人群发布对应的公开事项，广泛接受干部职工和社会群众监督；强化民主管理，坚持“民主决策、民主参与、民主监督”，切实保障干部职工的知情权、参与权、表达权、监督权。建立信访、举报投诉制度，对外公开举报电话和利用现代网络平台设置信息反馈渠道, 及时传递职工群众建议或意见,收集“小金库”相关信息，依靠人民群众监督，形成强大的攻势，让“小金库”无处藏身。

（四）建立案件通报机制，加大查处力度，从法纪上和经济上形成双轨震慑。针对惩处不力，助长“小金库”行为屡禁不止的问题，在当前我国刑法中私设“小金库”罪缺失的情况下, 要从根本上遏制“小金库”现象,较为有效的方法只有通过制定严厉的纪律规矩，对“小金库”问题加大问责处理和经济处罚力度，形成法纪和经济双轨震慑。具体就是建立案件通报制度，各监督管理部门定期召开“小金库”专项治理联席会议，互相通报日常监管中所掌握的私设“小金库”线索，纪检监察部门根据各监督部门提供的线索,牵头组织相关人员进行深度追踪查处。一是千方百计挖掘涉及贪污、挪用、行贿受贿、私分国有资产等违法犯罪证据，一旦事实清楚，证据确凿,一律移交司法机关依法查办；二是私设“小金库”不涉及贪污、挪用、行贿受贿、私分国有资产等犯罪行为的，严格如数收缴，按照纪律规矩进行党政问责并处罚金；三是追究领导责任。不管“小金库”行为是否与单位、部门领导有直接关系，一旦查实私设“小金库”，单位、部门领导都负有不可推卸的领导责任和管理责任。因此，解决“小金库”问题就是要打破法不责众的怪圈，建立和完善“小金库”问题一把手责任追究制，明确各单位一把手是“小金库”问题的第一责任人，除了对当事人进行处理外，还必须追究主要领导和分管领导的责任。把“小金库”问题作为党风廉政建设责任目标的重要考核内容，实行一票否决。

通过各种形式宣传教育引导，不断加强和改善内部控制制度，健全和完善监督管理体系，加大查处力度，一是增强广大干部职工自律意识，在思想上建立一道抵御腐败的精神防线，在行动上自觉抵制“小金库”违纪违规行为，从而消除特权主义；二是合理设置内部工作岗位，明确财务和业务各自的职责权限，形成相互制衡、交叉控制机制，实现财务管理制度与业务管理制度无缝对接，规范财务环节和业务环节收支管理，真正把“小金库”防治工作落到实处；三是实现部门监督与群众监督相结合，内部监督与外部监督互为补充的强大监督合力，彻底消除“小金库”的生存空间；四是增加私设“小金库”的违法违纪违规成本，让顶风违纪者付出沉重的代价。同时更好地对他人起到警示和约束作用，充分体现纪律规矩的威慑力，促进党风、社会风气根本好转，提升党风廉政建设水平。

参考文献：

1.《国务院关于清理和整顿“小钱柜”的通知》（国发〔1986〕13号）

2.国务院办公厅批转财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查“小金库”意见的通知》（国办发〔1995〕29号）

3.《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<关于深入开展“小金库”治理工作的意见>的通知》（中办发〔2009〕18号）

4.《中央纪委、监察部、财政部、审计署、国务院国资委印发〈国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施办法〉的通知》（中纪发〔2010〕29号）

5.《关于深入贯彻落实贺国强同志在反腐倡廉专项治理工作汇报会上关于“小金库”治理工作重要指示精神的通知》（中治金[2011]7号）

6.《深入开展贯彻执行中央八项规定严肃财经纪律和‘小金库’专项治理工作方案》的通知”（财监[2014]19 号）

7.《中国烟草总公司关于在全行业深入开展贯彻执行中央八项规定严肃财经纪律和“小金库”专项治理自查工作的通知》（中烟办〔2014〕273 号）